政治改革：在理财与利益磨合之间　　　　　　　　　　　　　　　
　

  　　　季卫东　　　



　　


十一世纪的中国出了个伟大的政治改革家，叫王安石。他不仅作为宰相行立百度，而且还学贯千载、文藻万物，并在公务之余留下了不少清遒旷放的诗词。其中有首七绝，题为《江上》，表达了一种苍凉中的乐观和期望——“江北秋阴一半开，晓云含雨却低回。青山缭绕疑无路，忽见千帆隐映来”。抚今追昔，这字里行间的意境仿佛也是二十一世纪中国再次启动政治改革的时代背景的预言式写照。


2003年是个多事的年头。但无论是倒春寒、夏秋连天雨还是“非典”疫情、高层人事纠葛、城市拆迁案等等，最终都未能阻挡历史的进程。中国共产党十六届三中全会就中国未来十到二十年期间的社会发展和经济改革进行筹划，并作出了具有里程碑意义的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以便把握极其难得的机遇，实现体制改革的重点突破和整体推进，打破“黄宗羲怪圈”和城乡分割的管理格局、建立合理的国内产业资本市场、改变执政党的领导方式、在提高行政系统效率的同时逐步推动民主化。我们当然不会幻想从此体制改革的航路会风平浪静，但却有充分的理由为廓清疑云之后千帆渡江而来的那种阵势而感到振奋。


自十四届三中全会决定建立市场经济体制以来的十年间，中国的综合国力迅速增长，取得了有目共睹的成就。除了首次载人航天飞行获得成功的大喜讯之外，其最实在的标志就是四海之内货币蓄积，国库和私人腰包也都日益充足。但居安思危、顺境反省一番就可以发现，仅就“发财”而言，其实也还是有两大隐患有待尽早消除。一个隐患涉及钱的流向问题。社会游资是在国内周转还是逃出境外、是用于再投资还是消费，直接影响到资本运作机制，特别是通过直接融资（股市）和间接融资（银行）等渠道可以决定企业活动的生死兴衰。单纯的贸易收支和贵金属收支的顺差并不能保证金融方面的竞争优势以及在世界经济中的中枢地位，在这个意义上，金融改革与国有企业的进一步转轨、产业结构重组、赋税体系的合理化、国债发行以及自主性地方财政的建构等犬牙交错在一起，有必要通盘考虑、统筹规划。另一个隐患涉及钱的分配问题，包括缓解贫富悬殊、改善社会保障和福利以及提供更充足的公共物品等社会诉求，需要借助改革财政制度和预算审议方式作为操作杠杆来撬动既得利益者所设置的障碍。由此可见，在现阶段的中国，政治改革虽然千头万绪，但出发点和落脚点还是不妨归结为“理财”二字。再从这个角度来看民主化，最核心的作业是如何通过调整权力运作的机制来实现资源合理布置、财富公正分配，无非是按照法律程序进行“利益磨合”而已。


与十一届三中全会召开之时的局势完全不同，现在还反对市场经济和对外开放的已属少数派，体制改革的大势已经不可逆转。但是，这并不意味着执政党肯定会始终得到民意的高度评价和拥戴。如果不及时调整政策，采取切实的措施来争取在社会阶层分化中地位下降的城市低薪阶层以及广大农户的支持，那就很可能会影响到社会转型的平稳度，甚至可能导致激进的左派势力出面来组织基层不满情绪、挑战十四届三中全会决定的事态。特别值得注意的是，在奉行自由主义的社会，代表劳工和小市民的社团活动只能起到制衡执政党的作用，不会导致对经济体制本身的冲击；而在中国，现有上层建筑的特征决定了执政党在面对左派来自组织方面的压力时很有可能回归到原来的话语系统之中，造成政治上的僵化，并在不同程度上破坏市场机制的发育。要避免这种的徒然的倒退行动所引起的混乱和制度资源消耗，执政党的改革集团必须及时而适当地通过政治改革和话语更新来积极回应所谓“弱势群体”的呼喊。


在这个意义上，现行的亲近人民、关怀底层路线是完全正确的。预计十六届三中全会之后，中国将会以此为基调来设计政治改革蓝图以及实施的各种步骤。然而有必要指出的是，为了争取多数人民的支持就必须缩小阶层差距，因此需要提出新的劳动政策并建立和健全社会保障制度；为了争取多数地方的支持就必须适当协调地区之间的关系并推动各地的公共事业建设；这些都会导致财政开支的增大，中央政府不得不对此有所准备，采取未雨绸缪的对策。例如在财政运营上，一方面要尽量限制社会保障方面的开支以预防欧洲福利国家的病态以及因高龄人口的庞大规模而导致公益金制度崩盘，另一方面要在财政再分配过程中尽早解决“患寡”（确保财源的征税程序）和“患均”（妥善决定预算的审议程序）的问题。另外，鉴于未来征税有可能会变成政治上的禁忌，应该考虑在物价稳定、变相公款消费较广泛的现阶段立即导入个人消费税（但基本生活资料的消费除外），与此同时推行退职金与物价连动以及老人医疗免费等减轻公民负担的福利措施。


从政治改革的角度来看，要保证在理财和利益磨合的过程中落实执政为民的基本方针，中国共产党中央委员会不妨考虑设置税制和财政调查委员会以及其他适当的与代议制功能相对应的机构的可能性，并建议通过改宪程序尽早把全国人民代表大会和全国政治协商会议转化成对财政预算进行实质性审议的论坛，即以预算决定为中心的议会，主要讨论在不同利益群体之间公平分配的理财问题，而暂时对其他政治问题进行一定程度的非政治化处理。而在财政运营中则特别注重向中小企业振兴、公共事业、地方财政补贴等方面进行必要的政策倾斜，并保障司法和警察系统的预算一律由中央政府直接划拨。这种思路与王安石所说的“夫合天下之众者财，理天下之财者法，守天下之法者吏也”（《临川文集》第82卷“度支副使厅壁题名记”）有些近似的地方，不同之处在于把各种利益的代表对预算案进行实质性审议作为依法理财的核心内容。这也意味着执政党将要在保障公平竞争、公平分配的前提条件下，与人民重新签订一个局部非政治化的新社会契约。


把各级人大和政协改造成这样的“预算议会”，至少有如下几点长处。首先是可以使政治改革直接与经济改革相衔接，缓和改造权力结构的冲击力以及社会震荡。其次，能让各种利益群体和政治势力在编制和审议财政预算的程序中学会妥协的技巧，逐步提高人民代表、政协委员从事政策竞争和参与政治决策的能力，避免民粹主义、“均富”、外交等容易情绪化的争点成为政治对抗轴，造成民主政治夭折。再者，有利于在有效地加强民意代表对行政权的监控的同时，也加强政府独立面向社会承担问责义务和政治风险的能力。还有一个长处，这就是对全国预算案的实质性讨论会刺激地方政府对到中央的公共论坛进行讨价还价的兴趣，从而有助于在推动地方自治的同时保持中央的凝聚力。何况在政治改革初期阶段，以预算为中心的议会有利于通过适当限制和逐步调节民主化的范围和速度的方式，保持经济发展所需要的社会稳定。最后一点是假如预算的审议结果真能直接牵涉不同利益集团，那么对于利益代表的重视程度就会迅速提高，在这种情况下势必要出现民主党派重新分化和组合的可能性，随之而来的将是直接选举民意代表的呼声一浪高过一浪。


以此为背景，中国共产党本身也会不再按照阶级的范畴而是按照行业团体的范畴来扩大支持者的范围，逐步形成“全民党”的组织结构。其结果，党的教条主义色彩势必日益淡化，领袖和干部集团的作用则由于党员身份认同的多样性、暧昧性而不断增大，党组织本身在加强与各种不同利益群体之间联系的同时将积极扮演协调者的角色，而且这种协调会越来越借助法律性的程序以及实体规范。循序渐进的改革发展到这一程度，只要宣布党中央总书记（或主席）在党内公开竞选这一简单的举措，党的组织形态就会焕然一新，突破性的国家体制创新也就会水到渠成。其前景是从一个科层制式群众政党变成一个职业性选举政党，基层党务工作者将主要由雇佣性职员来担任，在党内会出现分权化和民主化的改革，在党外的宣传和竞选活动也越来越依赖公众传媒。


或许还有人会问，除此之外真的就不能独辟蹊径吗？回答是肯定的。即我们别无选择。上述趋势是十一届三中全会和十四届三中全会所做的两次历史决断的合乎逻辑的结果，谁也无法阻挡。当然，政治力量对比关系的状态可以加快或者延缓其演进的过程，但延缓的结果只能是与重大历史机遇失之交臂，给中华民族再留下一个千古遗憾。