浅谈基层法院民事审判程序中存在的问题及解决对策
春江

[内容摘要] 人民法院审理民事案件，应当遵循正确、公正、及时审判原则，程序法是实现实体法的方法和手段。而目前某些基层法院及其派出法庭对审判程序存在错误的认识，把诉讼程序仅仅看成是一种工具，认为只要达到实体处理公正，采用违反诉讼程序和其它方法不仅是并无不可，往往是必须的。司法实践证明：程序违法必然带来实体审判上的不公正。
[关键词] 民事审判　审判程序　公正　违法

民事诉讼的主要任务是保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院正确、合法、及时审理民事案件。当事人是诉讼中的主体，是诉讼权利义务的直接享有者和承担者，法院也是诉讼主体，是行使国家审判权的机关，在诉讼过程中占有主导地位。所谓正确，即人民法院要查明案件的事实，对当事人之间的是非要作出符合客观实际的判断。所谓合法，即人民法院对民事案件的审理，既要按照法定程序进行，又要以实体法的规定作为裁判的根据。所谓及时，即在正确、合法的前提下，尽快地审理案件。
程序法与实体法之间是形式与内容的关系，两者皮肉相联，不可分割。实体法是程序法的基石，程序法是实现实体法的方法和手段。最高人法院院长肖扬在2003年《审判工作报告》中说：“审判公正包括实体公正和程序公正，程序违法必然带来审判实体上的不公”。
自1999年5月起，笔者通过代理诉讼、旁听法庭审判，走访律师事务所及法律服务所、了解基层法院及其派出法庭法官们，调查其他民事案件参加诉讼的当事人、参与人，发现基层法院及其派出法庭审判程序违法现象严重，由此认为：基层人民法院审理民商事案件在程序上亟待走向合法化、正规化、规范化。
一、 基层法院乱收诉讼费现象严重
（1）诉讼费规定标准混乱，制定标准的主体不合法。在1984年之前，中华人民共和国没有统一的讼费征收规则。50年代初，局部地区一度试行讼费征收，不久随着接二连三的政治运动而废止。80年代初，上海、重庆、福建和山东等地的法院恢复讼费征收，征收依据是地方性规章①
　　1982年，实施《民事诉讼法（试行）》；1984年，最高人民法院依据1982年民诉法颁布了第一个全国统一适用的《民事诉讼收费办法（试行）》；1989年，最高人民法院又以《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《’89诉讼收费办法》）代替了1984年讼费征收办法。如今，1982年民诉法已经随着1991年《民事诉讼法》的实施而废止，但是，《’89诉讼收费办法》仍然有效。该办法既适用于民事诉讼，也适用于行政诉讼，而《行政诉讼法》是从1990年10月开始实施的。因此，《’89诉讼收费办法》是最高人民法院为《民事诉讼法》和《行政诉讼法》预先准备的规则。
　　除了《’89诉讼收费办法》，最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见（1992）》中的《诉讼费用》一章（以下简称：《意见：诉讼费用》）是法院收费的另一典章。《意见：诉讼费用》的作用是填补《’89 诉讼收费办法》的空白， 就1991年《民事诉讼法》新设的某些诉讼程序（如诉前保全、督促程序、公示催告）规定交费标准。如果《’89诉讼收费办法》设有收费幅度，高级人民法院和海事法院可以在幅度范围之内制定更为细致的收费标准。通过答复下级法院请示、颁布补充性规定，最高人民法院不断扩充和细化以上两个讼费征收文件，因此，讼费征收规则在90年代变得越来越分散、越来越复杂。
　　1991年《民事诉讼法》规定，讼费征收办法另行制定，但是，并未明文授权最高人民法院制定讼费征收规则（注：《’89诉讼收费办法》第1条声称，其制定依据是《’82民诉法》第80 条（“收取诉讼费用的办法另行制定。”）。1991年民诉法第107 条再次规定：“收取诉讼费用的办法另行制定。”但是在1991年民诉法生效之后，最高法院并没有制定新的收费规则代替原有收费办法。）。即使该条款可以理解为对最高人民法院的隐含授权，将“另行制定”解释为继续适用《’89诉讼收费办法》也说不通。最高人民法院制定的、具有一般约束力的成文规则属于“司法解释”（注：最高人民法院行使司法解释权的根据是《人民法院组织法》（1979）第33条和全国人大常委会颁布的《关于加强法律解释工作的决议》（1981）。），《’89诉讼收费办法》属“司法解释”，司法解释的效力至少应当与法律本身的效力一致。在新法取代旧法之后，法院对旧法的“司法解释”继续生效，而且具有不可挑战的权威性，这说明，实际生效的规则未必与法律文本表达的规则一致。
（2）基层法院巧立名目乱收诉讼费。姑且说1989年7月12日“最高人民法院关于印发《人民法院诉讼收费办法》的通知”是立法机关授权颁布，那么地方各级人民法院只有严格按照最高人民法院规定执行有份了，自己无另立标准权，但目前许多基层法院不顾最高人民法院规定，巧立名目擅自超标准收费，有时高出最高人民法院规定五倍之多。对此，基层法院某法官们说：我们正在新建办公大楼，经费不足，前些年有人向中央有关刊物反映我们“自审自记”，我院只好就从法院内部工作人员子女中招录一批编外书记员，他们的工资福利都得在超额收费中列支。经费不足难道就向当事人非法集资？更有甚者，有些派出法庭还自己规定：刑事附带民事自诉案件，每件向自诉人收取500元诉讼费。最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第102条规定：“人民法院审理刑事附带民事案件，不收取诉讼费”。江苏省高级人民法院“关于印发《江苏省人民法院关于审理附带民事诉讼案件的若干规定》的通知”（[1999]23号）第22条规定：“人民法院审理附带民事诉讼案件，不收取诉讼费”。一个诉讼标的只有2800元的欠款纠纷案，法院收取诉讼费、其他费用、邮寄费共计850元，这还不算案子到了派出法庭还要交纳电话、汽油等费用。派出法庭额外收取的费用一律不给任何票据，也不写进裁判文书，无论原告是否胜诉，交出去的钱，就一去不复返了，这违背《民事诉讼法》规定的由败诉方承担诉讼费和其他费用为原则。在立案过程中，立案庭对于同一侵害行为造成两个侵权事实，按照法律应当合并审理，而某基层法院非必须要求原告分别起诉不可。如18周岁的陆少女被邻居妇女殴打并扒光上衣，造成轻微伤，陆少女起诉要求被告承担精神损害赔偿和承担医疗费，诉状递到立案庭，立案法院非要求原告将起诉书拿出去改写起两份起诉书，这样法院就收取原告两份诉讼费、其他费用、邮寄费了。像上述苏北某县级市基层法院自己规定的收费标准，老百姓还能打起官司吗？所以，许多当事人深感到诉讼成本太高，无力起诉，自己被侵犯的权利无法得到司法救济。
　二、适用简易程序的案件审理基本上采取“自审自记”
　　据调查，苏北某一个县级市基层人民法院（包括派出法庭）2003年共受理各类案件5680件。其中民商事案件4870件，95％的民商事案件法院受理后，不论案情是否“清楚”，双方争议是否“不大”一开始均适用简易程序，即由审判员（包括助理审判员）独任审理。根据《民事诉讼法》第142条规定：“基层人民法院和它派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确，争议不大的简单的民事案件，适用本简易程序”规定。最高人民法院“关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见”第172条规定：“适用简易程序审理案件，人民法院应当将起诉内容，用口头或书面方式告知被告，用口头或者其他简便方式传唤当事人、证人，由审判员独任审判，书记员担任记录，不得自审自记……”。但法院在开庭前，送达双方当事人和代理的开庭通知及《传票》都写明：审判员XXX，书记员XXX。但到开庭时，却只有一名审判员（或助理审判员）到庭，审判员就对双方当事人讲：法院人手少，我任本案审判员，兼庭审记录。这时候当事人出于不同心理，不敢提出异议，怕得罪法官，影响自己胜诉，但也有的当事人懂得法律程序，胆子大点的提出疑异后，法官很是激动，有时很生气。由此看当事人想有个合法“审判程序多难！
　　三、适用普通程序时，名义上是普通程序，实际上还是“自审自记”
　　《民事诉讼法》第40条第1款规定：“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成会议庭。合议庭的成员人数，必须是单数”。但实际中，绝大多数合议庭组成人员不合法。就拿我代理宋某诉谢某的欠款纠纷案来说吧。法院适用简易程序连续开了两次庭，事实还是审理不清，后裁定改日继续审理，并宣布转为普通程序，发给双方当事人《传票》明明写着，审判长XXX、审判员XX、审判员XX，书记员XX。审判长还是前两次审理的助理审判员担任。两位审判员，是一男一女，男的约五十余岁，拿着一个案卷，找一张桌子，背对法庭，聚精会神阅看，庭审休息时我有意去看看他到底看的是什么案卷，一看才知，是一起婚姻纠纷案子。我想：“不知别人婚姻纠纷案件，与我的当事人欠款纠纷案件有什么必然联系”。那个女法官，到庭后只有两三分钟随便翻一下案卷材料，就走了，直到庭审结束再也没有回来。《传票》上的书记员，始终未到庭（三次《传票》上均写是同一书记员，三次开庭这个书记员均未到庭），仍由审判长兼任书记员。2002年我在邳某县代理一起附带民事诉讼案件，法院适用合议庭，总共开三次庭，只有审判长一人审理，另外两名审判员自始自终也未露面，象这样的案件审理程序，能称作合法吗？
　　四、无端剥夺当事人查阅案卷权利
　　按照《民事诉讼法》第133条规定：“书记员应当将法庭审理的全部活动记入笔录，由审判员和书记员签名。法庭笔录应当当庭宣读，也可以告之当事人和其他诉讼参与人当庭或者五日内阅读。当事人和其他诉讼参与人认为对自己的陈述记录有遗漏或者差错的，有权申请补正。如果不予补正，应当将申请记录在案”。但在庭审中，审判员（长），只要求双方当事人、诉讼参与人“你们都来签个字”，只提供庭审笔录最后一页，也不告诉当事人有权阅读再签字，也不当庭宣读，有的当事人或委托代理人要求查看全文庭审笔录后再签字，法官有时很不高兴地说：“这都是你们说的，还能记错啦”。在我们调查中，许多当事人、法定代理人、委托代理人纷纷反映：“不少法官盛气凌人，居高不下，官气十足，自以为是，先入为主，不按法律程序办案，致使当事人、代理人的许多权利被剥夺，根本听不进去当事人、代理人的辩解和陈述，造成错案太多。
五、法官以“缠调”为手段最大限度地降低错案率
　　 我国《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”。除离婚案件法院应当调解外，其他民事诉讼案件，法律规定以愿意调解为原则，法官不得强行调解，只要一方当事人明确表示不愿意调解，法官不得调解，但有的法官，虽然当事人一方或双方都明确表示不愿意调解，法官还是一味调解，且久调不决，等到当事人被拖疲倦了，“愿意”调解了才发《民事调解书》，如果是超审限的则动员原告撤诉。什么原因？因为法官怕自己审理的案件出现错案，出现错案就会被错案追究，调解结案，按照《民事诉讼法》第89条第三款规定：“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”。法官也就不必担心当事人上诉被上级法院改判了。
附带民事诉讼是民事诉讼一种特殊形式。对公诉刑事受害人提起的附带民事案件，有的基层人民法院大多采取庭外调解办法处理民事赔偿部分。调解成功或能当场付清赔偿金的，法庭大多要求附带民事诉讼原告就民事诉讼撤诉，且不许受害当事人参加庭审。实践中法院能够调解成功者率很低，因为没有经过法庭举证、质证、认证，案件事实未查明，是非未分清，责任未搞清，被告人还不知自己犯的什么罪？是否要承担民事赔偿责任？在共同犯罪中，共同致害人对自己应分担的民事责任比例不明，调解谈何成功？我国《刑事诉讼法》第82条将当事人规定为被害人、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人、附带民事诉讼原告人和被告人。受害人是当事人，虽然对附带民事诉讼撤诉，但作为受害人他按照刑诉法规定，当事人身份仍然存在，法院责令他退出法庭，不让其参加诉讼有悖法律规定，属非法剥夺当事人诉权，同时也违背司法公正原则；对自诉案件，有些基层法院及派出法庭多以庭外调解结案，一般以自诉人放弃对被告人刑事责任的追究为代价获取经济赔偿。调解时法官对自诉人说“你的主张证据我看不足，我帮助你做做被告工作，尽量让他赔钱，如果赔了钱你就撤诉吧”。然后又对被告说“原告证据确实充分，不给钱就判你几年”。法官的初衷是好的，对解决当今社会普遍反映“执行难”问题不可否认是一种办法，对这种“以赔代刑”所起到的社会效果不佳，无法起到罚惩与教育相结合目的。法院要求被告赔钱到位则要求自诉人撤诉，给当事人造成一种“打了不罚，罚了不打”的错误认识，起不到惩办与教育相结合效果。
六、法官迟延开庭、拖拉办案现象严重
笔者在代理案件当中不止一次遇到法官迟延开庭、拖拉办案的情形。每临此事，通常被告知法官临时有事，或者改原定开庭为谈话、徇问…….凡此种种，不一而足。2004年春某庄派出法庭，受理龚某诉张某刑事附带民事自诉案，法庭向双方当事人下达开庭《传票》，指定某日9时开庭审理，但双方当事人、辩护人（代理人）均按时到庭，但到处找不到主审法官，直到中午12时也没有见到主审法官，连书记员也不知下落，问起法庭其他同志，均回答不知，后来才得知，主审法官和书记员去打篮球了。此后又分别两次向当事人送达开庭《传达票》，双方当事人、代理人到庭后，被告知：不开庭了，改为询问。某塘派出法庭要求当事人上午8时到庭开庭，双当事人直等到11时30分，法官告之，上午没有时间了，改为下午开庭，下午双方当事人到庭时，法官又告之，今天不开庭了，什么时候开庭，另行通知。我们不能不疑惑，法官的时间重要，当事人或者代理人的时间就不重要了吗？原告无正当理由迟延到庭按撤诉处理，被告无正当理由迟延到庭可以缺席判决，法官无正当迟到却没有“下文”。《民事诉讼法》第129条、第130条分别给原告、被告无正当理由拒不到庭情况作出上述规定，但纵观民事诉讼法，却找不到一条关于法官迟到开庭应承担何种责任的规定。那么，是什么原因造成了法官与当事人（代理人）之间的差距呢？从表面上看，是缺少相关法律规定，而根源是传统的司法观念和现行的司法体制。在中国千百年司法传统中，行政权与司法权不分，行政官员同时也是司法官员，对于民间纠纷，只要“父母官”认为应当干预，就可以不待当事人起诉而“依法查处”。法官也是管理百姓的，其本质依然是“官”，他决定着庶民百姓旦夕祸福、生死存亡。在这种司法观念的影响下，法官也把自己看成了庭审的“主宰”，因而可以像老师在课堂对待学生一样不受拘束。
七、法官喜好与当事人、代理人展开辩论
2004年1月，张某诉村委会合同违约纠纷一案，在双某派出法庭审理，庭审中，独任法官和书记员对合同是否有效及约定的8000元违约金是否高出《合同法》规定标准问题与原告代理人展开激烈地辩论，休庭后被告说：早知如此，我就不请代理人了，法官、书记员客观上成为我的诉讼代理人。如今法院年轻的法官和书记员喜好就案件争议焦点与一方当事人、代理人展开辩论，估计是想展示自己雄辩的才华吧？这就如同运动场上的裁判员干了运动员的事，如果有这种喜好还不如辞职去当律师（假如获得全国司法考试合格证书）。法官、书记员与当事人、代理人辩论，既违反程序法规定也与最高人民法院《法官职业道德》不符。
　　法官的上司是法律！法官必须忠实于法律，法律应在法官心目中至高无尚。
　　八、形成原因和解决的对策
一是制度问题。在诉讼制度上，我国的民事诉讼体制带有职权主义色彩。在这样的诉讼体制下，当事人的作用得不到充分的发挥，庭审过程完全被法官操纵。其具体表现是：忽视当事人作用，过分强调法官主观能动性；注重规范当事人的诉讼行为，对法院、法官行为缺少约束；在收集、调取、运用证据方面，赋予法官更大的自由裁量权，法院、法官行为的随意性大。法官的个人偏好、性格特点甚至职业偏见等都影响着案件的公正审理。笔者认为，解决上述问题，只有进一步深化庭审制度改革，建立以当事人为中心的诉讼制度，才能减少法院、法官有随意性，从根本上解决审判程序违法等问题，并非无关大碍，有道是“千里之堤，溃于蚁穴”。
在监督制度上，我国目前对人民法院审判监督主要靠各级人大及其常委会、上级人民法院和各级检察院，另外还有社会监督，包括新闻机构、当事人、人民群众监督等。实践中，人大及其常委会监督只是每年开展一次或几次对一府（政府）两院（法院、检察院）工作检查，听听汇报、看看案卷材料而已，但基层人民法院在制作各类司法文书上你是查不出什么问题的。检察院按法律规定也是审后对个案监督，如抗诉等。庭审中如遇审判程序违法等问题，当事人申请检察院监督，检察院不会来庭进行纠正的。新闻机构、当事人、人民群众的监督更显得苍白无力。解决这个问题：（l）要求我国在立法上完善和健全对人民法院审判工作的监督机制；（2）各级人大及其常委会在对法院工作监督检查中，不能单看案卷材料、听听汇报，还要深入群众，了解个案的当事人、诉讼参与人等。并要建立法院定期向人大及其常委会个案汇报工作制度，定期派员旁听法院庭审情况，掌握第一手材料。（3）检察机关要对个案庭审中出现的违法问题，及时进行纠正。
　　二是认识问题。基层法院及其派出法庭对审判程序存在错误的认识，把诉讼程序仅仅看成是一种工具。其目的，只要达到实体处理公正，采用违反诉讼程序和其它方法不仅是并无不可，往往是必须的。最高人民法院院长肖扬说：“司法公正包括审判实体上的公正和程序上的公正”。实践证明：程序上的违法必然导致实体上审判不公。
　　三是物质保障问题。法院乱收费，究其原因，其一是办案经费不足，“贫困”法院只好向当事人伸手要钱；其二是法院想设立“小金库”给法院工作人员牟点福利待遇；其三是解决编外书记员工资福利问题；其四是解决吃喝招待经费等不足问题。无论法院动机如何，其行为都是违法的，且都加重当事人诉费负担，使得贫困的当事人不敢走进“公堂”维护自己合法权益而放弃司法救济。这就要求各级人民政府加大对法院投资，最大限度地满足法院办案经费问题，同时各级党委纪检、政府物价、审计部门加大对法院乱收费监督检查，对违法乱收费问题按照法律程序予以处罚。各级人大及其常委会、检察院也充分使用监督权，对法院乱收费问题及时责令纠正，依法撤销基层法院自立超标收费规定，上级人民法院也不要视而不见，对上诉案件，发现原审法院超过标准问题，也要责成原审人民法院退还多收部分，更不要让败诉方承担多收部分。
四是法官素质问题。我国目前大力发展社会主义市场经济，加之普法力度加大，公民法律意识逐步提高，学会了用法律手段来保护自己的合法权益，中华法系一直受封建传统观念影响，老百姓由“怕打官司”变为勇敢地走上法庭“讨个说法”，这不能不说明是一种进步，是民主化的体现。如何解决法官素质问题：一是增加法院人员编制，壮大法官队伍；二是加强现有法官队伍建设，提高法官队伍整体素质，因此，法官必须有较高的法律专业知识、政治素质、高度的责任感，同时还必须具有丰富的审判实践经验和驾驭庭审能力，这就要求法官加强素质教育，提高法学理论知识和明确法律理念，增强内心确信。建议让现有法官均参加国家司法考试，对考试合格者，提拔到重要岗位。对业务、政治素质差的老法官，限期责令学习，考核仍不适合做法官者，让其离岗、提前退休；对年青的法官，一定时期不取得全国司法考试证书者，动员退出法官队伍。四是广招人才，将社会各界参加全国司法考试合格者，择优录用到法官队伍中来，注重吸收资深的律师到法官队伍中。五是增加法官福利待遇，让优秀法官留得住、用得上，充分发挥其聪明才智。

参考资料：
①《民事诉讼法参考资料》王利明主编，第4辑第2册，第280—297页，法律出版社1981年出版，
②《民事与民事诉讼法基础课堂笔记》李显冬主编，2003年6月中国人民公安大学出版社。
③《民事诉讼法学》，周元伯主编，2000年5月东南大学出版社。
④《论我国民事再审制度的完善》，作者蒋集跃，扬永华，刊于《政法论坛》2003年第2期
⑤《民事诉讼中法院调解原则的再认识》，作者邵俊武，刊于《政法论坛》2000年第1期。